明日，市政协十二届三次会议将隆重开幕。本周五，市十四届人大三次会议也将召开。今日起，本报推出“两会”专题报道。本报记者将为您呈现代表委员履职的风采，为您描绘新的一年北京建设国际一流的和谐宜居之都的美好蓝图。
今年北京市第十四届人民代表大会第三次会议上，一项与广大市民关系密切的地方立法——《北京市居家养老服务条例（草案）》将进行审议，并有望获得通过。而这项牵动老年人切身利益的法规，是由市人大内务司法委员会作为主体，牵头起草制定的。今后，这种新的法规案起草形式将和传统的政府部门作为主体的起草方式并用，共同推动北京的地方立法进程。
里程碑式的立法民意征集
2014年7月7日，市人大官网就《北京市居家养老服务条例(草案)》（以下简称“居家养老服务条例草案”）开征民意。这看似平常的一次举动，却在市人大的历史上具有里程碑式的意义，因为居家养老服务条例草案是市人大牵头起草的地方立法。
“此次居家养老服务条例草案的起草打破了原有的操作模式。”市人大内务司法委员会副主任委员袁芳表示，由人大发挥主导和牵头作用，政府有关部门参与其中，大大缩短了立法的时间，同时推进了立法的进程。
通常来说，以往地方性的法规和规章草案，都是先由相关政府部门起草，并在市政府法制办网站上征集一段时间的民意。民意征集结束后，相关部门根据市民的意见进行完善和修改，待政府常务会议通过之后再提交市人大常委会进行审议。不过，政府部门从起草草案到上人大常委会审议，时间往往较长。
袁芳表示，制定地方性法规是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，随着地方立法功能由规范政府管理向注重规范政府权力运行的转变，地方人大及其常委会越发注重通过制定立法规划、计划，进行法规立项论证，法规起草和立法后评估等具体工作程序来发挥主导作用。
她称，此次居家养老服务涉及众多人群和特殊群体的权益，为此市人大常委会、市政府有关部门组成起草小组，由市人大内务司法委员会作为提出法规议案的主体，牵头法规的起草工作。以此发挥市人大及其常委会在综合平衡各方主体利益的优势，完善老年人权益保障法律法规体系。《北京市居家养老服务条例(草案)》征求到387条意见，征集结束后的11天，便在7月24日举行的常委会上提请一审。居家养老服务条例草案先后进行三次审议，为提交本次市人代会审议做了充分准备。
多数老年人首选居家养老
面对诸多的问题，市人大为何专门就居家养老服务进行立法？北京青年报记者从市人大内务司法委员会了解到，2009年至今，每年均有代表团或众多代表对养老保障和维护老年人权益提出相关议案或建议。
袁芳称，近年来，市人大及其常委会每年均安排一项关于养老方面的监督或立法相关工作，对立法和老龄工作面临的重点问题进行调研论证，对全市老年人迫切需求的了解程度逐渐加深，对解决这些问题的思路和方向也逐渐清晰。
特别是2013年7月1日，新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》开始实施。如何进一步贯彻上位法，保障老年人权益，推进养老服务的发展，已成为市人大及其常委会的重点工作。
不过，全程参与立法起草的袁芳坦言，北京市在推进养老服务体系建设方面虽然取得一定成效，但与全市老年人口增长趋势和老年人的实际需求相比还有较大差距。
来自民政部门的数据显示，2014年，北京60岁及以上常住老年人口达300万，占总人口的14.2%。预计到2020年，本市人口老龄化进入高峰期。全市老年人口将超过400万，每4个人中将有1人是老年人。
通过调研，市人大内务司法委员会发现居家养老和入住养老机构是老年人选择养老的主要方式。但在调研中也发现，拥有10万张床位的各养老机构之间，差距十分明显。位于城区的公办、公立养老院因为价格合理、服务水平高而一床难求；部分高档养老机构因为价格高，几乎没有北京的老人；而位于边远农村的养老院条件较差，虽然便宜，但很少有老人愿意去。
“这么看，北京绝大多数的老年人还是首选居家养老，因此需要一部地方法规加以保障。”袁芳说，选择居家养老，既是传统养老方式的传承和以人为本的基本需求，也是根据目前的国情、市情所必然选择的经济实用的养老方式。在此背景下，立法迫在眉睫。
立法完善居家养老制度建设
对居家养老立法达成共识后，去年3月20日，市人大常委会第二十七次主任会议通过了关于《北京市居家养老服务保障条例（草案）》起草工作方案，开始启动立法工作。
方案指出，进入老龄化社会后，随着经济社会发展变化，特别是空巢家庭和独生子女家庭的大量出现，传统的家庭养老模式已经发生变化，在家庭赡养、扶养和政府提供社会保障的基础上，还需要政府提供基本的养老服务和市场的专业化服务来满足老年人基本的、多样化的养老需求。新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》对老年人的社会保障、社会服务、社会优待、宜居环境和社会参与，作出了比较详细的基本制度规定和可操作条款，这些为保障老年人权益提供了坚实的法律基础。
袁芳表示，因上位法已对老年人权益保障作了全面系统的规定，本着不照搬照抄的原则，市人大常委会经过审慎研究，明确提出要针对当前本市老年人面临的比较突出的居家养老服务问题。按照“针对问题立法，立法解决问题”的工作原则，制定切实可行、操作性强的地方性法规，重点聚焦老年人的居家养老服务需求和解决“医养结合”问题，通过立法完善居家养老服务制度和体制机制建设。
袁芳最后说，居家养老服务条例草案的制定和起草过程中，将民心民意通过人民代表大会制度，以法制途径上升到立法过程，充分体现了表达和汇集民意的成果，将这一重要的民生工作通过法治思维聚焦到立法工作的起草过程中，体现了民主立法的基本之义。
本版文/本报记者 李天际
立法进程
2014年3月20日，市人大常委会第二十七次主任会议通过关于《北京市居家养老服务保障条例（草案）》起草工作方案，启动立法工作。
2014年7月7日至13日，市人大官网就《北京市居家养老服务条例(草案)》开征民意。
2014年7月24日，《北京市居家养老服务条例(草案)》在市十四届人大常委会第十二次会议进行一审，明确各方主体权利和义务，规范了政府责任。
2014年9月24日，《北京市居家养老服务条例（草案）》在市十四届人大常委会第十三次会议进行二审，新增老年人组织等条款。
2014年11月26日，《北京市居家养老服务条例(草案)》在市十四届人大常委会第十五次会议进行三审，引导居民参与居家养老服务等条款增补到草案中。
2015年1月，市十四届人大三次会议将对《北京市居家养老服务条例（草案）》进行审议，并有望获得通过。
立法盘点
京版控烟条例6月1日起实施
去年一年，市人大常委会共审议法规8项。其中，表决通过4项，即人口与计划生育条例修正案、动物防疫条例、轨道交通运营安全条例和控烟条例；对居家养老服务条例草案进行了三次审议；对基本住房保障条例草案进行了两次审议；对建设工程质量管理条例草案和水土保持条例草案进行了一审。此外，开展预案研究2项，调研起草4项，立项论证6项，立法后评估1项。
人口与计划生育条例修正案
去年2月21日，市十四届人大常委会第九次会议全票通过了《北京市人口与计划生育条例修正案》。北京市“单独二孩”政策于去年3月1日起正式实施。
动物防疫条例
去年5月23日，市十四届人大常委会第十一次会议通过了《北京市动物防疫条例》。该条例于去年10月1日起施行。
轨道交通运营安全条例
去年11月28日，市十四届人大常委会第十五次会议表决通过了《北京市轨道交通运营安全条例》。条例将从今年5月1日起实施。
控烟条例
去年11月28日，市十四届人大常委会第十五次会议表决通过了《北京市控制吸烟条例》。控烟条例将于今年6月1日起实施。
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